PONENCIA

Cumbre Turismo CEOE




Declaraciones previas:

1ª Esta ponencia desea comenzar su exposición recogiendo íntegramente las dos primeras conclusiones del trabajo presentado públicamente por la CEOE sobre "Unidad de Mercado y Cohesión Social en España – Análisis Empresarial", el 23 de mayo del 2000 con ocasión de su Asamblea General. Esas dos conclusiones, sumando su texto en una sola, dicen lo siguiente:

"Los empresarios respetan plenamente el marco constitucional y estatutario vigente que ha producido importantes avances en la libertad, pluralidad y riqueza de ideas en el plano económico. Destaca especialmente el desarrollo de aquellas singularidades económicas que tienen su razón de ser y que no son contrarias, en su efectiva implantación, a los postulados básicos de la competencia libre e igual entre empresas y de la cohesión social entre empresarios y entre estos y sus trabajadores.

Sin embargo, se observa cómo algunas Comunidades Autónomas han desarrollado, ocasionalmente, políticas económicas territoriales que han podido ser consideradas como una disfunción, y en cualquier caso excepcional ruptura, de las orientaciones de política económica general".

Y en el Informe sobre unidad de mercado y cohesión social, aprobado por el Consejo Económico y Social el 28 de junio de 2000, se precisa: ello se ha hecho, a través de medidas administrativas y legislativas, que comprometen el mantenimiento de los distintos mercados interiores y que pueden comportar riesgos a la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Medidas que resultan tanto más preocupantes, cuanto que están adoptadas desde unos órganos y poderes que deben velar por la efectiva aplicación de los principios y mandatos constitucionales.

2ª El sector empresarial, en ejercicio de su propia responsabilidad, está más preocupado por la eficacia en la gestión económica, y en la producción y distribución de bienes, que en las cuestiones competenciales, que son más pertinentes de los políticos. Por tanto, su deseo, no sólo legítimo, sino también obligado, es el de que se logre la máxima eficacia en las acciones diarias de contenido económico, y ello en forma perfectamente coherente con nuestro sistema constitucional.

Con el propósito de avanzar en esa dirección, hemos trabajado en diversas reflexiones y estudios, cuyos resultados se plantean en los puntos siguientes:


1. El principio de la unidad de mercado

Es cierto que el principio de la unidad de mercado no está expresamente recogido en la Constitución. No cabe, como han pretendido algunos autores, entender la unidad de mercado como principio constitucional derivado del principio de unidad establecido por su artículo 2.

Sin embargo, algunas sentencias del Tribunal Constitucional han hecho mención a la unidad económica. Concretamente, la Sentencia 1/82 dice que el "artículo 2 establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales".

Por su parte, la Sentencia 64/1990 dice expresamente: "... conviene recordar ahora que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa ... sobre dos supuestos irreductibles, la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente, y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica".

En todo caso, parece evidente que no existe un concepto claro de unidad de mercado y que hay que realizar una interpretación cautelosa de este principio, si no se quiere producir un vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, la existencia o no del concepto o la definición jurídica del principio de unidad de mercado tiene un interés más teórico, que práctico, a la hora de determinar la operatividad de su contenido; porque siempre habrá que aplicar las reglas de distribución de competencias, prescindiendo del concepto formal del principio.

Pero cualquier actuación, sea estatal o autonómica, de trascendencia económica, debe tener en cuenta el respeto de la unidad económica nacional, que lleva a cabo la Constitución al articular las relaciones Estado-Comunidades Autónomas y al formalizar la distribución de competencias sobre materias económicas.

Con todas las cautelas que hemos descrito en los párrafos anteriores, pudiera aceptarse que la expresión unidad de mercado podría considerarse como definición pragmática del principio de unidad del orden económico constitucional en el Estado autonómico.



2. Libertad de empresa y libre competencia

Nuestra Constitución establece una serie de derechos de los ciudadanos, dentro de los cuales nos conviene destacar ahora el derecho a "la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado", que se proclama en el artículo 38. Este derecho se constituye en una de las bases sobre las que se apoya un concepto funcional y pragmático de la unidad de mercado.

Es cierto que, averiguar cuál sea el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa es imposible desde una perspectiva general y abstracta; se trata de una operación que debe realizarse caso por caso. Pero en todo caso, estimamos que la libertad de empresa es una expresión concreta de la libertad, que la Constitución española consagra como uno de los valores superiores en su artículo 1.1.

Y, en coherencia con esa libertad de empresa, e íntimamente ligada a la idea de mercado único, está la defensa de la competencia. Al respecto, el TC en la Sentencia 208/1999, de 11 de noviembre, afirma que la defensa de la competencia "se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad de la economía nacional y la exigencia, que tantas veces hemos subrayado, de que exista un mercado único... Sin la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1 CE) (...) no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone...".

En la medida que la defensa de la competencia está ligada al concepto de mercado debe estarlo también al de libertad de empresa, pues la defensa de la competencia "constituye, a la vez, un presupuesto y un límite necesario de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado" (STC 208/1999).




3. Régimen competencial

Decíamos anteriormente que resulta decisivo al examinar la unidad económica el régimen jurídico competencial. Pues bien, cuando un sistema de atribución de competencias recae sobre un sector material, la definición de esas competencias vendrá establecida por la definición de la extensión del sector. Para viabilizar este principio hay que partir de dos condiciones:

· En primer lugar, que las materias sean definidas jurídicamente, esto es, que se aísle un determinado contenido técnico-jurídico de cada una de las materias en que se divide la realidad físico-natural. Para nuestra ponencia, esta condición pone de relieve una necesidad: que si se habla de competencias en materia de turismo, así y sin más, será indispensable definir primero cuál es el contenido técnico-jurídico del término "turismo".

· En segundo lugar, que se distinga entre la titularidad y el ejercicio de las competencias como aspectos, cuya diferenciación no debe anularse. De este modo puede percibirse la necesidad de colaboración o cooperación interterritorial, en atención a las posibles conexiones e interferencias entre las materias, sin que ello afecte al plano teórico-jurídico de la titularidad de las competencias. Estas pueden quedar claramente delimitadas, sin perjuicio de las técnicas cooperativas que en ocasiones deben utilizarse para su ejercicio.




4. Competencias y colaboración

En la ya citada ponencia de la CEOE sobre esta materia se incluyen importantes afirmaciones, algunas de las cuales se recogen de manera casi textual a continuación. Así se dice: "cualquier ataque grave a la cohesión social y a la unidad de mercado sería juzgado como nulo y por tanto falto de eficacia; pero no menos cierto es que el "tiempo judicial" se compadece mal con el tiempo empresarial.

Las decisiones de los empresarios no pueden esperar el largo plazo que utilizan los Tribunales para fallar y que convierte, en inefectiva, la tutela judicial otorgada tardíamente. Pero también es verdad que no resulta factible, como pretenderían algunos y ha desechado ya el Tribunal Constitucional, la promulgación de una Ley de Ordenación General de la Economía, con el carácter de Ley Armonizadora ... Por todo ello, cabe afirmar que la mejor solución práctica a los problemas suscitados pasa por la potenciación de la colaboración, cooperación y coordinación entre el Estado y los diferentes entes territoriales con potestades normativas y por el establecimiento de un marco básico de actuación empresarial".

"El Tribunal Constitucional ha considerado que la relación entre las distintas piezas que integran el Estado autonómico debe estar presidida por un principio esencial de colaboración, que, si bien no aparece regulado de forma explícita en nuestra Carta Magna, sí que está 'implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución', por lo que 'no es menester justificarlo en preceptos concretos".

"El deber general de colaboración se materializa básicamente a través de dos tipos de técnicas: la cooperación y la coordinación".

"La colaboración, bien a través de técnicas de cooperación o bien de coordinación, puede llevarse a cabo mediante la participación de representantes de los distintos entes territoriales en un determinado órgano, creado o no al efecto, encargado de realizar una tarea común (colaboración orgánica), o bien participando conjuntamente en la realización de una misma función o tarea pero sin necesidad de que exista un órgano de participación específico (colaboración funcional)".

"Esta Ponencia considera esencial que, desde el principio de lealtad institucional consagrado por la Ley, se profundice en estas técnicas de colaboración de los que son instrumentos paradigmáticos, las Comisiones Bilaterales de Cooperación de ámbito general y las Conferencias sectoriales de ámbito específico".


5. Unidad de mercado en el turismo

Interesa ahora examinar la unidad de mercado en el concreto mundo del turismo. En un estudio realizado por varios profesores de Derecho y de Turismo, por encargo de la Mesa del Turismo, se denuncia que "la falta de coordinación en el ejercicio de la política turística está provocando riesgos concretos:

o Fragmentación del mercado con una incidencia negativa en la calidad de la oferta.
o Distorsión de la oferta turística en sus magnitudes, provocando en unos casos exceso de oferta y en otros insuficiente.
o Información inconcreta, irregular, insuficiente, poco clara.
o Efectos desiguales en la aplicación concreta de la política turística de las diversas Comunidades Autónomas".

Si esas afirmaciones son ciertas, estaríamos cayendo en comportamientos graves y de resultados perversos, dada la importancia del sector turístico español en cuanto a:

· La mano de obra empleada.
· La participación de la actividad turística en el PIB español.
· La posición del turismo como primera cuenta de nuestra balanza de pagos.




El turismo, como sector estratégico de la economía nacional, requiere una acción institucional de tres niveles:

a) Interno dentro de cada Administración. El evidente carácter interdepartamental obliga a una gestión horizontal de cada Administración. Es difícil que exista un responsable único de la política turística; debería existir, más bien, un coordinador de los responsables de las distintas acciones administrativas que afectan la política turística.

b) Relaciones entre las diversas Administraciones. Aún aceptando que las competencias en materia de turismo estén perfectamente atribuidas y, tras de constatar que cada Administración es celosa respecto de las suyas, también parece legítimo reconocer que el turismo, como sector estratégico de la economía estatal, requiere una acción lógica y coordinada. Por ello ha de existir una inevitable voluntad de entendimiento entre las diversas Administraciones competentes.

c) Relaciones entre las Administraciones y los sectores sociales. La actividad económica-turística tiene un significado especial por la composición pública-privada de los componentes y consideramos esencial que las acciones de las Administraciones faciliten y favorezcan la competitividad de nuestro mercado frente a otros mercados externos, en lugar de perjudicarla como pudiera ocurrir con decisiones descoordinadas.

En el trabajo anteriormente citado de la Mesa del Turismo se dice textualmente: "Tras el estudio realizado, científico y sistemático, en el que se han comparado las legislaciones vigentes, se puede afirmar una quiebra en el mercado único turístico o, lo que es igual, una ruptura en el sector público respecto a la actividad turística". Se incorporan como razones que justifican tal afirmación las siguientes:

o "En muy pocas ocasiones (y esta afirmación ya es generosa) la ley turística ha respondido a exigencias técnicas o de mercado y, por el contrario, en la mayoría de lo supuestos ha tenido su origen en la voluntad política. Las normativas vigentes están plagadas de errores conceptuales, equívocos, confusiones y ausencias.

o Es muy poco responsable que cada Comunidad Autónoma tenga su concepto de turismo, de actividad turística, de recurso turístico, y de actividades reglamentadas. Nada dice tan enorme disparate respecto a un país líder de la actividad.

o Desde la creación de organismos/empresas gestoras, hasta el subterfugio intervencionista pasando por cuerpos de inspección especiales, afanes subvencionistas, búsqueda de mercado, impulso de la actividad, ayuda al sector y otras muchas cosa más, elaboradas con o sin la ayuda de las asociaciones empresariales, la razón real de un texto ha respondido a demasiados intereses".



Examina después el trabajo de la Mesa del Turismo los pilares en que debe sustentarse la existencia de un mercado único turístico y llega a las siguientes conclusiones:

o "Respecto a la UNIDAD DE CONCEPTO, el mercado único está roto. Lo que la Administración de una Comunidad Autónoma entiende por turismo o por actividad turística es diferente, es esencialmente diferente, de lo que entienden otras. Es absolutamente necesario promover, a nivel de todas las Comunidades Autónomas, un entendimiento científico-técnico del turismo.

o Respecto a las GARANTIAS LEGALES Y ADMINISTRATIVAS, el mercado único no existe. Evidencian esta afirmación desigualdades gravísimas como, por ejemplo, en el régimen sancionador o en los requisitos administrativos para la apertura y funcionamiento de empresas turísticas; o en las subvenciones, aunque esto afecte más al punto siguiente.

o Respecto a la LIBRE COMPETENCIA Y LIBERTAD DE EMPRESA, entendemos que también se quiebra el principio de mercado único. La empresa no sólo no tiene la misma libertad de actuación en una o en otra Comunidad Autónoma, sino que a veces se encuentra encorsetada en límites trasnochados y sobrepasados por la realidad del mercado.

o En cuanto a la UNIDAD DE ACCIÓN frente o con los clientes (usuarios y consumidores) y, a pesar de las normativas defensoras de sus derechos, también el mercado único comienza a quebrarse como lógica consecuencia de los aspectos que anteriormente han sido expuestos.



CONCLUSIONES

Como conclusión de todas las afirmaciones anteriores, la Ponencia estima, por un lado, que "la consideración hacia un mercado único no puede pretender que el 'hecho diferencial' de las Comunidades Autónomas desaparezca. Cada Comunidad Autónoma es diferente y hay que respetar su diferencia. En esa diferencia está también su riqueza.

Pero, por otra parte, el hecho diferencial de las Autonomías debe respetar a su vez al ciudadano, al cliente, a la empresa, al prestatario del servicio y a quien lo presta y lo recibe y, en definitiva, a la unidad económica consagrada por el texto constitucional. Los ciudadanos, cualquiera que sea la condición a través de la cual formamos parte de la sociedad española, tenemos derecho a exigir de nuestros políticos, que antepongan la efectividad social y económica a la defensa de las competencias, de las cuales son titulares, por supuesto, pero, a su vez, guardianes en exceso. Por ello, es tiempo ya de iniciar el proceso de cooperación real que conduzca al sentido común: la igualdad, respetando el hecho diferencial de las Autonomías".

Como consecuencia, nos gustaría terminar solicitando de todas las Administraciones Públicas, que tengan alguna relación con el turismo, la defensa de la igualdad de los derechos del turista; del derecho a la libertad de la empresa turística y de los intereses de la economía nacional. Como resumen, y en definitiva, lo mismo que se demandaba en la ponencia de la CEOE ya citada: "la máxima lealtad, colaboración, cooperación y coordinación entre las diversas Administraciones para el establecimiento de las políticas económicas general y territoriales, de manera que las singularidades constitucionalmente posibles sean puestas al servicio de la unidad del mercado y de la cohesión social. Y que este objetivo general, tenga su transcripción clara y precisa en el turismo, sector clave de la economía nacional".